2009-05-12 10:11

С гражданско-правовой точки зрения, потратить деньги можно двумя способами: в обмен на что-либо (возмездный) либо в качестве подарка кому-либо (безвозмездный), не получая взамен никакого встречного предоставления, хотя сохранение юридической силы и действия произведенного дарения может быть обусловлено определенными действиями со стороны получателя (пожертвование). То есть получатель пожертвования обязан потратить полученные средства на те цели и мероприятия, для финансирования которых он такие средства получил (целевое использование), а при нарушении требования о целевом использовании пожертвования получателю, нарушившему условия договора о пожертвовании, может быть вменено в обязанность вернуть дарителю либо все пожертвованные средства, либо ту часть, которая была использована не по назначению. 

Аналогично, государство может либо приобрести услуги (как и товары, работы) на свои деньги, либо субсидировать чью-либо деятельность. При этом как потребителями услуг, так и бенефициарами деятельности, могут являться третьи лица. В социальной сфере это будет означать, что население явится потребителем определенных социальных благ. При этом может оказаться возможным предоставлять фактически те же блага, как используя первый (возмездный), так и второй (безвозмездный) способ расходования бюджетных средств, несмотря на принципиальные различия в их правовой природе. Эти два метода бюджетного финансирования – возмездный и безвозмездный – не исключают, а дополняют друг друга.

Исходя из этой правовой природы методов финансирования, различают три основных механизма реализации государственного социального заказа: государственные закупки социальных услуг, гранты на выполнение социальных проектов и потребительские субсидии в форме социального сертификата (ваучера).  

Государственные закупки социальных услуг - процесс, в ходе которого государственный органы закупают социальные услуги для своего населения у организаций, оказывающих данные услуги.  Распорядитель бюджетных средств - заказчик (покупатель) услуг в пользу третьих лиц (потребителей услуг) осуществляет отбор наилучшего поставщика услуг на выполнение задания заказчика по минимальной цене.

Предметом заказа является формируемое заказчиком задание на оказание социальных услуг, включающее конкретные стандарты требуемых социальных услуг, ожидаемые результаты (положительные изменения у потребителей услуг), расчет максимальной стоимости оказания услуг.  Бюджетный социальный заказ размещается, как правило, на конкурсной основе и выдается наилучшему поставщику услуг, включая некоммерческие организации и индивидуальных предпринимателей, обеспечивается договорной основой взаимоотношений заказчика и поставщика.

Закупки социальных услуг оптимальны в следующих случаях:

• когда заказчик точно знает, какая именно услуга ему нужна для решения определенной социальной проблемы, и ему требуется гарантия качества и объема предоставляемых услуг;
• при неспособности или недостаточной компетентности потребителей по самостоятельному выбору поставщика услуги (на­пример, реабилитация трудных подростков, инвалидов или помощь психически боль­ным людям);
• когда требуются услуги экстренного или спонтанного характера (например, теле­фон доверия или оказание помощи жертвам домашнего насилия);
• когда на местном рынке наблюдается нулевая или очень ограничен­ная конкуренция среди поставщиков требуемых услуг.

       Грант на выполнение социального проекта - целевые средства,  безвозмездно предоставляемые юридическим лицам на конкурсной основе в денежной либо натуральной форме на осуществление общественно полезных проектов в соответствии с договором (соглашением).  

Предметом заказа является социальный проект, который представляет собой уникальную совокупность скоординированных задач и мероприятий, направленных на достижение определенной социально значимой цели с установленными сроками начала и окончания, затратами и параметрами выполнения.  

Этот механизм реализации социального заказа направлен на поддержку и апробацию новых социальных технологий решения тех или иных социальных проблем, которые определяются организатором грантового конкурса в рамках конкурсных номинаций. Здесь заказчик изначально не формирует задание на конкретные услуги, поскольку либо ищет новые способы решения проблемы (например, «Решение проблем алкоголизма и наркомании»), либо даже дает свободу действий участникам конкурса в определении абсолютно новой, пока неизвестной ему самому проблемы (номинация «Видим социальную проблему – можем решить!»).  

Грантовый механизм реализации социального заказа также используется в тех случаях, когда возникает проблема не вполне четких стандартов качества оказываемых услуг или сложно рассчитать все издержки оказания таких услуг, то есть когда стандарты на социальные услуги не описаны централизованно. По этой причине значительно проще описать предварительные критерии по оказанию определенной услуги и организовать грантовый конкурс, чем разработать полную подробную спецификацию для реализации механизма государственных закупок.

В гранте техническое задание формируется совместно заказчиком и участником грантового конкурса в виде рамочных требований к разрабатываемым проектам в рамках конкурсной номинации и конкретным социальным проектом, поданным на конкурс. Затем организатор конкурса, проводя отбор проектов, решает, желает ли он видеть данный проект в роли технического задания к грантовому договору, то есть уже некого своего заказа.  

Практика проведения грантовых конкурсов показывает, что грант не может обеспечить устойчивость предоставления услуг, но является хорошим средством для поиска новых способов решения той или иной социальной проблемы. 

Социальный сертификат (ваучер) – документ на предъявителя, который потребитель получает от распорядителя бюджетных средств и может его обменять на конкретную услугу у поставщиков, которого выбирает самостоятельно из предоставленного ему вместе с ваучером перечня провайдеров услуг. Круг этих поставщиков может заранее определяться распорядителем бюджетных средств путем квалификационного отбора, но должен быть максимально широким для обеспечения удобства потребителей и конкуренции среди поставщиков. После оказания услуги поставщик по полученному от потребителя ваучеру на основании соответствующего договора получает возмещение стоимости услуги от распорядителя бюджетных средств.  

Основными преиму­ществами ваучерной формы по сравнению с денежными выплатами является стимулирование у клиентской группы целевого спроса на ту или иную услугу и возможность контроля качества работы поставщика услуги, когда производитель услуги включается в число потенциальных поставщиков только после соответствующего квалификационного отбо­ра и проверки качества со стороны заказчика. При этом обеспечивается целевое назначение субсидии и свободы потребительского выбора гражданина. Еще одним  важным преимуществом социальных ваучеров является то, что их применение максимально снижает коррупционные риски, так как поставщики услуг в конечном итоге конкурируют между собой не перед чиновниками, а перед самими потребителями услуг. Расходование бюджетных средств происходит только по факту оказания услуги или отпуска товара потребителю. 

Применять потребительские субсидии в форме социального ваучера оптимально в следующих случаях: 

• социальная проблема решается путем оказания какой-то конкретной дискретной услуги;
• на рынке соответствующих услуг имеется конкуренция поставщиков;
• потребитель услуги достаточно дееспособен и компетентен для того, чтобы самостоятельно выбирать поставщика;
• услуга оказывается в пользу 3-его лица (опекун/ родитель выбирает услугу для ребёнка);
• имеется вероятность того, что несвоевременное получение услуги может впоследствии вызвать дополнительные расходы бюджета из-за ухудшения здоровья потребителя.  

Четкое разделение механизмов реализации  государственного социального заказа и их нормативно-правовое закрепление важно в силу следующих причин: 

• эффективность использования различных механизмов зависит от уровня решаемых социальных проблем, а также от ситуации на рынке социальных услуг в соответствующем регионе;
• от выбора конкретного способа бюджетного финансирования зависят гражданско-правовые права и обязанности сторон. Различными будут налоговые условия, бухгалтерский учет и отчетность, последствия ненадлежащего исполнения обязательств, расторжения договора, возмещения убытков и т.д.;
• различные механизмы государственного социального заказа реализуют различную степень свободы выбора потребителями и заказчиками поставщиков социальных услуг, а также способа влияния на их качество и условия предоставления;
• номенклатура, условия предоставления, специфика клиентских групп социальных услуг чрезвычайно разнообразны, и именно поэтому важно понимать, что выбор только одного универсального подхода к организации их предоставления может быть неправильным и неэффективным.