2009-05-13 17:41

Конституция Республики Беларусь (статья 13) закрепляет равные права и гарантирует равные условия для осуществления любой, не запрещенной законом, деятельности и развития всех форм собственности, а также координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях.  

Основной правовой предпосылкой для реализации технологии государственного социального заказа в Беларуси является статья 15 Закона Республики Беларусь от 22.05.2000 N 395-З "О социальном обслуживании" (далее - Закон), которая определяет, что оказание социальных услуг может осуществляться на договорной и внедоговорной основе. Местные исполнительные и распорядительные органы на конкурсной основе могут заключать с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, предоставляющими социальные услуги, договоры об условиях их предоставления, финансирования оказания социальных услуг и контроля за их деятельностью.  

Вместе с тем, нет ни одного нормативного правового акта, реализующего нормы статьи 15 о финансировании социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями и индивидуальными предпринимателями. На практике данная норма закона не применяется. 

Законом Республики Беларусь "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений в Республике Беларусь" от 9 ноября 1999 года (далее - Закон) определены гарантии, общие принципы, содержание и меры государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений, ассоциаций (союзов) молодежных и (или) детских объединений в Республике Беларусь, в том числе, и путем целевого финансирования из средств республиканского и местных бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов Республики Беларусь, предусматриваемых на эти цели.  

В соответствии со статьей 9 Закона, уполномоченные государственные органы направляют молодежным и детским объединениям предложения принять государственный заказ по реализации проектов (программ) в области социальной политики. Конкурс в таком случае устраивается только между самими молодежными и детскими объединениями либо не проводится вообще. Кроме этого, Закон предусматривает финансирование (субсидирование) проектов (программ) молодежных и детских объединений в форме бюджетных ассигнований в пределах плановых ассигнований, предусмотренных на финансирование (субсидии) мероприятий за счет средств государственных внебюджетных фондов. Республиканским органом государственного управления по делам молодежи устанавливается целевой порядок использования указанных средств.  

Следует отметить, что вышеназванный Закон принят в развитие Закона Республики Беларусь "Об общих началах государственной молодежной политики в Республике Беларусь" от 9 января 1992 года, определившего правовое положение молодежных общественных объединений в стране и создание социальных служб для молодежи, деятельность которых осуществляется под руководством государственного органа по делам молодежи и местных исполнительных и распорядительных органов.  

Статья 5 Закона Республики Беларусь "О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь" от 11 ноября 1991 года (в редакции Закона от 29 октября 2004 года) (далее - Закон) предусматривает участие юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в реализации государственной политики социальной защиты инвалидов.  Согласно статье 48 общественные объединения инвалидов в соответствии со своими уставами принимают участие в решении проблем, связанных с социальной защитой инвалидов, а также финансировании соответствующих мероприятий. Источниками финансирования социальной помощи инвалидов являются средства республиканского и местных бюджетов, Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь. Однако Закон прямо не оговаривает, что возможно финансирование из этих источников участия юридических лиц, в том числе общественных объединений инвалидов, в реализации государственной политики социальной защиты инвалидов. На практике это ведет к тому, что когда органы власти стремятся привлечь некоммерческие организации к реализации социально-значимых программ по социальной защите инвалидов, у них возникают проблемы с формой реализации и финансирования подобного сотрудничества. 

Статья 5 Закона Республики Беларусь от 23.07.2008 № 422-З «О предупреждении инвалидности  и реабилитации инвалидов» (далее - Закон) предусматривает в числе основных принципов государственной политики Республики Беларусь в области предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов - обеспечение участия общественных объединений инвалидов в разработке и реализации государственных и местных (территориальных) программ в области предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов. Статья 16 данного Закона закрепляет право общественных объединений инвалидов, иных общественных объединений принимать участие в реализации государственных и местных (территориальных) программ в области предупреждения инвалидности и реабилитации инвалидов. Однако на практике, общественные организации инвалидов, являясь соисполнителями государственных программ, участвуют в их реализации, как правило, без прямого финансирования из средств государственного бюджета. 

Статья 12 часть 3  Закона  Республики Беларусь от 11.11.1999  N322-З "О государственных минимальных социальных стандартах" (далее - Закон) определяет,  что «государственными минимальными социальными стандартами в области социального обслуживания малообеспеченных и находящихся в трудной жизненной ситуации граждан являются: перечень бесплатных и общедоступных социальных услуг государственных учреждений социального обслуживания; нормы и нормативы обеспеченности граждан услугами государственных учреждений социального обслуживания; нормы и нормативы материального, кадрового и технического обеспечения государственных учреждений социального обслуживания различных типов и видов».  При данной правовой норме  государственные минимальные социальные стандарты в области социального обслуживания (социальные услуги) обеспечиваются  исключительно государственными учреждениями социального обслуживания. Негосударственные организации, тем самым, исключены из системы обеспечения граждан социальными услугами, входящими в минимальный социальный стандарт. 

Постановление Совета министров "О государственных минимальных социальных стандартах" определяет стандарт «в области социального обслуживания: 35. Норматив обеспеченности центрами социального обслуживания населения: 1 центр на административный район» Согласно данному постановлению основным стандартом в области социального обслуживания является количество учреждений ТЦСОН на территории, но нет перечня и описания социальных услуг, которое государство берет на себя обязательство финансировать. 

Несмотря на отсутствие единого нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере государственного социального заказа, привлечение юридических лиц всех форм собственности для осуществления задач социального характера, в том числе и на возмездной основе, содержится в целом ряде нормативных актов, регламентирующих отдельные вопросы социального обслуживания населения и не противоречит законодательству Республики Беларусь. Однако напрямую механизм отбора исполнителей и взаимодействия с ними при реализации социально значимых программ законодательством не определен.  

Вопросы приобретения товаров, работ и услуг за счет средств (полностью или частично) республиканского и местных бюджетов регламентируются законодательством о государственных закупках.  

Закон Республики Беларусь "О поставках товаров для государственных нужд" от 24 ноября 1993 года (с учетом изменений, внесенных законом от 20 июля 2006 года), Указ Президента Республики Беларусь "О закупках" от 25 августа 2006 года №529 (далее - Указ) и другие нормативные правовые акты, принятые в развитее названных документов, направлены на регулирование правоотношений возникающих в процессе государственной закупки товаров, работ и услуг. 

Указом № 529 утверждено Положение о порядке выбора исполнителя (подрядчика) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь (далее - Положение). В нем дан перечень видов процедур закупок, в который входят оформление конкурентного листа, процедура запроса ценовых предложений, конкурс и процедура закупки из одного источника. Причем выбор одной из этих процедур происходит не по желанию заказчика, а зависит от цены предложения. 

Указ предусматривает возможность участия в процедуре закупки в качестве потенциального поставщика (подрядчика, исполнителя) любое юридическое лицо, включенное в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. По результатам государственных закупок с поставщиком заключается договор возмездного оказания услуг. Тем самым, механизм государственной закупки ведет к возникновению коммерческих отношений между государством и поставщиком услуги.  

Однако  деятельность в рамках договора возмездного оказания услуг признается налоговыми органами предпринимательской, осуществление которой   запрещено для общественных объединений в силу статьи 20 Закона Республики Беларусь «Об общественных объединениях». Это обстоятельство исключает общественные объединения из числа субъектов, имеющих право участвовать в государственных закупках в качестве поставщиков товаров, работ, услуг. 

В соответствии со ст. 1 Гражданского кодекса Республики Беларусь «предпринимательская деятельность - это самостоятельная деятельность юридических и физических лиц, осуществляемая ими в гражданском обороте от своего имени, на свой риск и под свою имущественную ответственность и направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи вещей, произведенных, переработанных или приобретенных указанными лицами для продажи, а также от выполнения работ или оказания услуг, если эти работы или услуги предназначаются для реализации другим лицам и не используются для собственного потребления».

В связи с этим любая деятельность, которая будет соответствовать всей совокупности перечисленных признаков, в том числе, осуществляться систематически и будет направленной на получение прибыли,  должна рассматриваться как предпринимательская. Вместе с тем, большинство социальных услуг, которые требуют государственной финансовой поддержки, являются неконкурентоспособными на коммерческом рынке и осуществляются, как правило, на некоммерческой, неприбыльной основе. Вместе с тем, в белорусском законодательстве отсутствуют определение (критерии, пределы) деятельности НКО, в том числе по оказанию социальных услуг, связанные с извлечением доходов, отвечающие уставным целям и задачам, предмету деятельности НКО, но которые не признавались бы предпринимательской деятельностью.

С апреля 2008 года вступил в силу Указ Президента Беларуси №533 «О некоторых вопросах аренды государственного имущества», который предусматривает, что понижающий коэффициент к арендной плате для арендуемых государственных помещений по ставке 0.1 будет применяться только для некоммерческих организаций, занимающихся гуманитарной деятельностью, организующих детские и юношеские спортивные секции и группы, детские театры, студии, танцевальные, литературно-художественные коллективы, для индивидуальных предпринимателей и организаций при числе работающих инвалидов на арендуемых площадях 50% и более от среднесписочной численности работающих, для творческих союзов для размещения мастерских, галерей, выставочных залов, студий, лабораторий, до 100 квадратных метров нормируемой площади. Белорусское законодательство не дает определение, что именно считать гуманитарной деятельностью некоммерческих организаций и относится ли к этой сфере оказание социальных услуг из перечня бесплатных и общедоступных социальных услуг, являющихся законодательно оформленным обязательством государства. 

Анализ законодательства Республики Беларусь в отношении возможности реализации механизма государственного социального заказа показал что:

•  законодательство Республики Беларусь не только не содержит запрета, но и поощряет привлечение к выполнению приоритетных для государства социальных программ, проектов, иной социально значимой деятельности юридических лиц независимо от формы собственности, в том числе общественных объединений, и индивидуальных предпринимателей;
• местные исполнительные и распорядительные органы обладают необходимыми полномочиями на конкурсной основе заключать договора с поставщиками социальных услуг, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности;
• в законодательных актах предусмотрены различные формы финансирования, такие как закупка услуг и финансирование (субсидирование) проектов (программ), которые присущи для реализации государственного социального заказа.

         При этом в настоящий момент законодательство Республики Беларусь не содержит четко определенного понятия "государственный социальный заказ" и точного механизма взаимодействия государства с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по поводу государственного социального заказа в сфере социального обслуживания.